Жалобы граждан как самостоятельный вид документа появились очень давно. Например, среди древнерусских берестяных грамот есть челобитная крестьян Юрию Онцифоровичу (датируемая концом XIV – началом XV веков), в которой те жаловались на самоуправство старосты, господского ключника, который «буянит» в их селе:
Челобитная крестьян Юрию Онцифоровичу (рубеж XIV и XV вв.)1
Перевод: «Биють челом крестьяне господину Юрию Онцифоровичю о ключнике, зандо, господине, не можем нйчим ему удобритися. Того, господине, с села... господине, буянить. А себе, господине...».
Право обращаться с челобитной вплоть до самого государя впервые в российском законодательстве было закреплено в Судебнике Великого князя Ивана III 1497 года:
Таким образом, Судебник предусматривал два сценария рассмотрения жалобы:
Для рассмотрения обращений и жалоб граждан создавались специальные государственные органы или подразделения. Например, в XVI – XVII веках существовал Челобитный приказ, само название которого говорит о возложенных на него функциях2.
Понятие «жалоба» в современное российское законодательство было введено Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (п. 4 ст. 4).
Несмотря на то, что в данном законе жалоба была выделена как самостоятельный вид обращений граждан, специально о ней было сказано совсем немного:
1) обращение гражданина... – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина...
2) предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;
3) заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
4) жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Таким образом, этот закон только в общих чертах установил порядок рассмотрения жалоб. А детали описаны в отдельных главах и статьях специальных федеральных законов, регламентирующих определенные направления государственной деятельности. Вот только несколько примеров:
До недавнего времени в российском законодательстве отсутствовали какие-либо нормы, устанавливающие персональную административную ответственность государственных служащих за нерадивое рассмотрение обращений и жалоб граждан.
Ситуация изменилась в июле 2011 года, когда Федеральным законом от 11.07.2011 № 199-ФЗ в КоАП РФ была введена статья 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан»:
Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса, – влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
Появление этой нормы было связано прежде всего с поиском рычагов влияния на поведение тех чиновников, которые не сильно утруждают себя исполнением требований законодательства в отношении работы с обращениями граждан, особенно в условиях существенного роста числа этих обращений.
Правительство Архангельской области сообщило следующую статистику поступления обращений граждан в адрес Губернатора Архангельской области, заместителям Губернатора Архангельской области, в Правительство Архангельской области, в администрацию Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области:
2009 год – 4 229 обращений;
2010 год – 4 479 обращений;
2011 год – 7 532 обращения3.
Первая информация о привлечении чиновников к административной ответственности за допущенные нарушения по новой статье КоАП РФ появилась в начале прошлого года.
«А каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемь жалобником управа в всемь, которымь пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати».