Законодательство предусматривает несколько способов защиты нарушенных в ходе предпринимательской деятельности прав бизнесмена: это можно сделать в судебном порядке, посредством обращения в прокуратуру или вышестоящий орган по отношению к тому, чьи действия или бездействие привели к ущемлению законных интересов предпринимателя. Не так давно у индивидуальных предпринимателей появился еще один, собственный механизм защиты – обращение к уполномоченным по правам предпринимателей.
Самый простой способ защиты – это, пожалуй, жалоба на нарушения прав нижестоящим органом госвласти вышестоящей структуре. Такой механизм часто применяется, например, при обжаловании незаконных действий налогового органа. Он удобен своей относительной простотой: необходимо в установленные законом сроки (они отличаются в зависимости от сферы деятельности органа) направить в вышестоящую инстанцию письменную жалобу, детально разъяснив в ней, какие права и при каких обстоятельствах нарушены, а затем ждать решения, которое также выносится в оговоренные сроки.
Рассмотрим механизм реализации данного способа защиты на примере обжалования решения или бездействия налоговой инспекции. Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган, с учетом существования специального и общего порядка обжалования решений, имеет свои особенности.
Напомним, что порядок досудебного обжалования является обязательным для решений налоговой инспекции (п. 5 ст. 101.2 НК РФ):
Порядок обжалования перечисленных актов налоговых органов установлен в ст. 101.2 НК РФ. Применяются также ст. 139–141 НК РФ в части, не противоречащей ст. 101.2 НК РФ.
До момента вступления в силу обжалуемого решения, то есть в течение 10 дней со дня его вручения налогоплательщику, подается апелляционная жалоба в вышестоящий налоговый орган, но через налоговый орган, вынесший это решение (п. 9 ст. 101 НК РФ). А вручить его налоговики должны в течение пяти дней после дня вынесения. Рассмотрев апелляцию в пределах месячного срока (он может быть продлен еще на 15 дней), вышестоящий налоговый орган вправе (п. 2 ст. 140 НК РФ):
Обжаловать решение в вышестоящем налоговом органе можно и после его вступления в силу (п. 2 ст. 139 НК РФ). Но уложиться нужно в годичный срок с момента его вынесения: восстановить данный срок уже не получится. По итогам рассмотрения жалобы вышестоящий налоговый орган вправе:
В силу п. 4 ст. 139 НК РФ, если предприниматель отзовет свою жалобу до принятия решения по ней, он лишится права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган.
Если досудебное обжалование не дало ожидаемого результата, предприниматель имеет право на последующую подачу аналогичной жалобы в суд.
Все иные акты налоговых органов, принятые в ходе налоговых проверок (например, решение о проведении выездной проверки, об отказе в продлении сроков представления затребованных документов), помимо рассмотренных выше, а также вынесенные ими по результатам других мероприятий налогового контроля, любые их незаконные действия/бездействие можно сразу обжаловать в судебном порядке. Досудебное обжалование в данном случае необязательно, но предприниматель вправе попробовать прибегнуть к нему до обращения в суд. Руководствоваться при этом следует нормами ст. 137–142 НК РФ.
Предприниматель может подать жалобу в вышестоящий налоговый орган (или вышестоящему должностному лицу, если речь идет об обжаловании действий или бездействия должностных лиц налоговых органов) в течение трех месяцев со дня, когда он узнал о нарушении своих прав. На рассмотрение жалобы дается месячный срок, который может быть продлен на 15 дней. Вышестоящий орган вправе оставить жалобу налогоплательщика без удовлетворения или отменить акт нижестоящего налогового органа (признать действия (бездействие) нижестоящих налоговых органов незаконными и обязать соответствующих должностных лиц отказаться от их совершения либо обязать совершить необходимые действия). При этом право на судебное обжалование сохраняется. Но нужно обратить внимание, что срок судебного и досудебного обжалования в этом случае одинаковый – три месяца.
Срок для обжалования в судебном порядке решения, для которого досудебный порядок не обязателен, но налогоплательщик воспользовался им, исчисляется с момента истечения срока для рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом. Если же вышестоящий налоговый орган не принял решения по жалобе в установленный в п. 3 ст. 140 НК РФ срок (либо не известил должным образом о принятом решении) и налогоплательщик пропустил срок подачи соответствующего заявления в суд, это является основанием для восстановления срока (постановление Президиума ВАС РФ от 20.11.2007 № 8815/07).
Принцип составления жалоб един, но вышестоящие органы, как правило, подробно разъясняют, на какие детали предпринимателю нужно при этом обращать внимание. Так, если речь идет об оспаривании действий налоговых органов, то при написании жалобы следует ориентироваться на информационное письмо ФНС России от 09.02.2011. В нем налоговая служба разъяснила, какие сведения должны быть приведены в жалобе.
В жалобе (апелляционной жалобе) необходимо указать:
ФНС России в информационном сообщении от 15.02.2011 рекомендует приложить к жалобе документы, подтверждающие аргументы предпринимателя, расчет оспариваемых сумм. Если за него жалобу подписало иное лицо, нужно документально обосновать и его полномочия.
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон № 2202-1) предусматривает возможность защиты предпринимателем нарушенных прав путем обращения в органы прокуратуры. Согласно статье 10 Закона № 2202-1 предприниматель может пожаловаться в прокуратуру в случае нарушения любого закона, например, местными органами власти.
Порядок рассмотрения жалобы предусмотрен в приказе Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации». Обращение должно быть зарегистрировано в течение трех дней с момента поступления в органы прокуратуры.
В обращении нужно указать наименование органа, в который оно направляется, или Ф.И.О. и должность его сотрудника, а также Ф.И.О. составителя и почтовый адрес, по которому ему должен быть направлен ответ или уведомление о переадресовании обращения, изложение существа вопроса, поставлена личная подпись гражданина и дата. Если не будут прописаны Ф.И.О. отправителя или адрес для направления ответа, обращение не рассматривается.
В электронном обращении нужно указать Ф.И.О. отправителя, адрес электронной почты, если ответ (уведомление) должен быть направлен в форме электронного документа, или почтовый адрес – если в письменной форме.
Обращение, разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в течение 7 дней со дня регистрации направляется соответствующему прокурору с одновременным уведомлением об этом заявителя.
Если имеются документы и материалы, подтверждающие доводы, изложенные в обращении, предпринимателю следует их приложить. По результатам предварительного рассмотрения жалобы прокуратура должна принять одно из следующих решений:
Обращения обычно разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры, а не требующие дополнительного изучения и проверки – в пределах 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством И стоит отметить, что практика подтверждает эффективность данного метода защиты прав.
Прокуратуре и индивидуальному предпринимателю удалось в судебном порядке отменить постановление департамента лесного хозяйства области о привлечении ИП к ответственности по ст. 7.9 КоАП РФ за самовольное занятие лесного участка. Второй арбитражный апелляционный суд согласился с доводами прокуратуры, что департамент при вынесении этого постановления нарушил срок давности привлечения к административной ответственности (постановление от 02.09.2011 по делу № А31-1852/2011).
Но даже если решение, принятое прокурором, не устраивает предпринимателя, оно не препятствует его обращению в суд. Однако обжаловать само решение можно только вышестоящему прокурору (ст. 10 Закона № 2202-1).
Согласно статье 2 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее – АПК РФ) защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, относится к задачам судопроизводства в арбитражных судах. Поэтому в случае необходимости предпринимателям следует обращаться с исковым заявлением в арбитражный суд. Требования к такому заявлению установлены в ст. 125 АПК РФ.
В исковом заявлении должны быть указаны:
По правилам, прописанным в статье 152 АПК РФ, дело должно быть рассмотрено арбитражным судом первой инстанции в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и на принятие решения по делу.
Как показывает практика, в судебном порядке предпринимателям нередко удается оспорить и действия (или бездействия) органов власти, нарушающие их права.
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 01.03.2013 по делу № А68-8187/2012 встал на сторону предпринимателя в споре с администрацией. В соответствии со статьей 31 Земельного кодекса РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган госвласти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Земельного кодекса, с заявлением о выборе земельного участка для строительства и предварительном согласовании места размещения объекта. Однако администрация не обеспечила выбор участка предпринимателем. Ее бездействие суд признал незаконным.
А ФАС Центрального округа в постановлении от 28.11.2012 по делу № А14-2526/2011 признал преждевременность и необоснованность решения уполномоченного органа о демонтаже киоска индивидуального предпринимателя: его заявление фактически не было рассмотрено и отказ в продлении разрешительной документации также не был вынесен.
Суды соглашаются с предпринимателями и в отношении необходимости отмены незаконных требований государственных органов.
ФАС ВосточноСибирского округа в постановлении от 17.01.2013 по делу № А69-2779/2011 признал, что повышение цен на бензин со стороны предпринимателя было вызвано объективными факторами, а именно – ростом оптовых цен на топливо, и его действия в части периодичности и размера повышения цен отличались от действий других лиц, что исключает его участие в согласованных действиях. Как следствие, требования Федеральной антимонопольной службы были признаны незаконными.
Приведенные выше инструменты защиты на практике не всегда оказываются действенными. Поэтому еще несколько лет назад заговорили о необходимости создания института уполномоченных по защите прав предпринимателей. Однако долгое время их статус оставался вне правового поля. Эта проблема была решена с принятием Федерального закона от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (далее – Закон № 78-ФЗ), который вступил в силу с даты официального опубликования – 13 мая.
Сам институт Уполномоченного по правам предпринимателей при Президенте РФ возник в соответствии с Указом Президента России от 07.05.2012 № 596, в котором Правительству Российской Федерации было дано поручение создать институт уполномоченного по защите прав предпринимателей на федеральном и региональном уровнях.
Необходимость принятия этого закона обусловлена тем, что нередко субъекты предпринимательской деятельности не в силах самостоятельно защитить свои права и законные интересы. Прежде всего речь идет о случаях, когда имеют место административные барьеры, бюрократическое давление и коррупционные проявления со стороны органов государственной власти и их должностных лиц.
Законом № 78-ФЗ определены основные задачи и компетенция Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и уполномоченных по защите прав предпринимателей в регионах страны.
Из Закона № 78-ФЗ следует, что Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами. Он назначается Президентом РФ с учетом мнения предпринимательского сообщества сроком на 5 лет, но одно и то же лицо не может быть Уполномоченным более двух сроков подряд. На прошлогоднем Петербургском международном экономическом форуме Владимир Путин объявил о назначении на эту позицию главы «Деловой России» Бориса Титова. Аппарат Уполномоченного первоначально находился в Администрации Президента РФ, однако с 2013 года он работает в рамках Общественной палаты.
Что касается уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ1, то такая госдолжность учреждается законом соответствующего субъекта, в котором также устанавливаются его правовое положение, основные задачи и компетенции. Региональный кандидат при этом назначается по согласованию с Уполномоченным при Президенте РФ и с учетом мнения предпринимательского сообщества. Финансовое обеспечение его деятельности осуществляется за счет средств бюджета субъекта. По окончании календарного года уполномоченный в субъекте РФ направляет Уполномоченному при Президенте РФ информацию о результатах своей деятельности с оценкой условий осуществления предпринимательской деятельности в регионе и предложениями по совершенствованию правового положения предпринимателей. В свою очередь Уполномоченный при Президенте РФ подотчетен Президенту РФ: по окончании календарного года он направляет ему доклад о результатах своей деятельности. Кроме того, его ежегодный доклад должен публиковаться в «Российской газете» и на официальном сайте Уполномоченного.
Основные задачи уполномоченных по правам предпринимателей определены в ст. 2 Закона № 78-ФЗ.
Основными задачами Уполномоченного являются:
Уполномоченные наделены довольно широким кругом полномочий. К примеру, в ходе рассмотрения жалобы они вправе:
В целом полномочия региональных уполномоченных схожи с полномочиями Уполномоченного при Президенте РФ. В то же время законами субъектов РФ им могут быть установлены и дополнительные полномочия.
Общий механизм взаимодействия предпринимателей и уполномоченных по защите их прав приведен в схеме (см. Рисунок на стр. 36). При рассмотрении жалоб уполномоченный вправе привлекать экспертов, способных оказать содействие в их полном, всестороннем и объективном рассмотрении.
Вместе с тем в некоторых случаях он может не принять поступившую жалобу. Эти случаи перечислены в Законе № 78-ФЗ.
Уполномоченный направляет заявителю мотивированный отказ в принятии жалобы к рассмотрению при наличии в жалобе указания почтового и (или) электронного адреса заявителя по следующим основаниям:
Поэтому к составлению жалобы для направления уполномоченному по защите прав предпринимателей нужно подходить внимательно (см. Пример). С результатами ее рассмотрения предприниматели могут ознакомиться через Интернет.
Образец жалобы уполномоченному по правам предпринимателя
Таким образом, теперь у предпринимателей есть еще одна возможность защиты своих прав. Однако не следует рассматривать ее как панацею, поскольку возможности уполномоченных по правам предпринимателей довольно ограничены, не определена надзорная функция над органами власти. Также есть риск, что уполномоченный не примет жалобу предпринимателя или решение будет не выгодным для него. Нельзя говорить и о беспристрастности уполномоченных: они занимают государственные должности и получают денежное вознаграждение из бюджета. Поэтому предпринимателям, права которых нарушены, целесообразно сразу обращаться в несколько различных инстанций, а не ограничиваться новым механизмом. Чем больше действий будет предпринято, тем выше шансы на восстановление справедливости и решение вопроса в пользу предпринимателя. Хотя судебная система несовершенна и не всегда суды могут обеспечить полное и всестороннее рассмотрение претензий предпринимателей по существу, чаще всего именно этим инструментом нельзя пренебрегать. Появление нового механизма важно, и время покажет, насколько он будет эффективным.
Схема взаимодействия предпринимателей и уполномоченного по защите их прав
Данные об уполномоченных по защите прав предпринимателей, действующих на региональном уровне, приведены на сайте
В постановлении от 24.05.2011 № 18421/10 Президиум ВАС РФ ответил на вопрос, можно ли обжаловать решение об отказе в возмещении НДС сразу в суд, минуя вышестоящий налоговый орган. Его вердикт таков: досудебное обжалование указанных решений в региональном управлении ФНС обязательно. Ведь решение об отказе в возмещении НДС основывается на тех же обстоятельствах, установленных в ходе «камералки», что и решение о привлечении (отказе в привлечении) к налоговой ответственности. А его можно обжаловать в суде только после обжалования в вышестоящем налоговом органе.