Оспаривание нормативных актов и писем: ВС РФ разъясняет

Захватывающая предыстория

Надо сказать, что необходимость в разъяснении порядка оспаривания упомянутых актов возникла достаточно давно. Еще в 2016 г. произошли законодательные изменения, которыми был установлен порядок оспаривания разъяснений, обладающих нормативными свойствами (прежде оспорить их было нельзя). Причем новшества имеют любопытную предысторию.

За два года до этого – в 2014 г. одна компания решила оспорить в ВС РФ разъяснение с нормативными свойствами: письмо ФНС России от 21.08.2013 № АС-4-3/15165, которое было согласовано с Минфином России (письмо Минфина России от 25.07.2013 № 03-06-05-01/29519) и доведено до сведения налоговых органов и налогоплательщиков.

В суде компания заявила, что разъяснение, по сути, является нормативным актом. Свою позицию она аргументировала тем, что письмо:

• содержит правовую норму (общеобязательное предписание постоянного характера, рассчитанное на многократное применение);
• затрагивает права неопределенного круга налогоплательщиков;
• опубликовано на сайте ФНС России (www.nalog.ru) в разделе «Разъяснения Федеральной налоговой службы, обязательные для использования налоговыми органами».

Тем не менее ВС РФ посчитал, что письмо не отвечает требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам. Да и вообще, дела об оспаривании актов ФНС России должен рассматривать (ныне упраздненный) ВАС РФ. Однако и там компании сообщили, что письмо – это не нормативный акт. А рассмотрение дел об оспаривании таких актов в компетенцию высших арбитров не входит.

Тогда фирма обратилась в КС РФ. На счастье компании, этот суд вникнул в суть дела и полностью согласился с ее доводами. Формально (по порядку принятия, регистрации и опубликования) письма ФНС России не соответствуют требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам. Однако они могут содержать обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование), противоречащее НК РФ и тем самым нарушающее права налогоплательщиков. В связи с этим КС РФ предписал установить в законодательстве порядок рассмотрения дел об оспаривании разъяснений (в частности, ФНС России), которые фактически обладают нормативными свойствами (постановление КС РФ от 31.03.2015 № 6-П).

Вскоре после резонансного дела был принят Федеральный закон от 15.02.2016 № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов». Таким образом, в процессуальные кодексы был введен порядок рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. В связи с его принятием потеряли актуальность прежние постановления высших судебных инстанций:

• Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»;
• Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».

Эти два документа разъясняли только порядок оспаривания нормативных актов и совсем не касались разъяснений.

И вот, наконец, Пленум ВС РФ выпустил постановление от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление).