Получение земельного участка под жилищное строительство в обход аукционных процедур приводит к нарушению норм Федерального закона «О защите конкуренции». Для компании-застройщика это чревато определенными проблемами, поскольку антимонопольные органы, выявив признаки таких нарушений, вправе возбуждать дела и по результатам их рассмотрения принимать решения.
С 1 октября 2005 г. предоставление земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительстваосуществляется на аукционах. С начала действия этого порядка прошло уже несколько лет, но до сих пор выявляются случаи выделения земельных участков отдельным хозяйствующим субъектам волевым решением властей, в обход аукционных процедур. В подобных ситуациях несоблюдение положений земельного законодательства, как правило, приводит и к нарушению норм Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
П. 1 ст. 15 указанного закона прямо запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным, осуществляющим функции указанных органов органам или организациям принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.
Выявив признаки таких нарушений, антимонопольные органы вправе возбуждать дела и по результатам их рассмотрения принимать решения, выдавать обязательные для исполнения предписания.
Практика Московского УФАС России
С октября 2005 антимонопольные органы постоянно проводят проверку соблюдения требований законодательства при выделении хозяйствующим субъектам земельных участков под жилищное строительство.
В рамках плановых контрольных мероприятий от уполномоченных органов запрашиваются, а затем анализируются сведения, информация, документы. Внеплановый контроль осуществляется в связи с проверками обращений и сообщений, поступивших от органов власти, из правоохранительных органов, от депутатов, от хозяйствующих субъектов – прямых конкурентов фирм, получивших на бесконкурсной основе земельные участки под застройку. Значительная часть таких проверок проводится и по обращениям граждан. В последнем случае, как правило, поступают коллективные обращения от групп граждан, возмущенных началом строительства или подготовкой к строительству некоего объекта недвижимости в неподходящем, по их мнению, месте.
Если проанализировать разнообразные документы, датированные 2005-2006 гг., о предоставлении земельных участков на бесконкурсной основе, становится очевидно: в большинстве случаев власти, инвесторы и застройщики торопились с проведением оформления до начала действия аукционного порядка. Многие поспешные решения были нелегитимными, поэтому отменяются или изменяются до сих пор (по предписаниям антимонопольного органа или добровольно).
Известен случай, когда Глава местной администрации 30 сентября 2005 г. принял ряд постановлений о предоставлении одной и той же фирме нескольких земельных участков с общими границами в престижном районе Подмосковья. Спустя год фирма уступила право аренды этих участков по возмездным договорам третьему лицу. А в 2008 г. антимонопольное ведомство, получив информацию об этих нарушениях, затребовало документы, возбудило дело по признакам нарушения законодательства о конкуренции и начало проверку. Арендатор оказался в незавидном положении, ведь процедура предоставления земельных участков была нарушена: договоры аренды с администрацией были заключены уже после 1 октября 2005 г.
Впрочем, в соответствии с переходными положениями Федерального закона № 137-ФЗ от 25.10.2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», такие договоры в отдельных случаях можно было заключать до 01.03.2007 г. Абз. 4.5 п. 15 ст. 3 закона допускает возможность предоставления до указанной даты земельного участка в аренду для жилищного строительства без проведения торгов, если соответствующее решение о предварительном согласовании места размещения объекта принято до 01.10.2005 г., но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка. Следующий абзац гласит, что если частично или полностью выполнены процедуры по выбору земельного участка для строительства, предусмотренные Земельным кодексом, но до 01.10.2005 г. не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, такой земельный участок не может предоставляться для жилищного строительства в аренду или собственность без проведения аукциона.
При выявлении фактов предоставления земельных участков без проведения аукциона представители органов власти и заинтересованные лица зачастую стремятся выдать желаемое за действительное и заявляют, что оформление проходило в соответствии с абз. 4 п. 15 ст. 3 указанного выше закона. Однако документы, из которых однозначно следует, что процедура предварительного согласования места размещения объекта действительно состоялась до 1 октября 2005 г., имеются не всегда.
В конце лета 2008 г. комиссия Московского УФАС рассмотрела материалы дела, возбужденного по признакам нарушения Правительством Москвы ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», а также по признакам нарушения Правительством Москвы, ЖСК и строительной компанией ч. 4 ст. 16 указанного закона.
Представители властей указывали, что распоряжение Правительства Москвы о выделении земельного участка от 23.06.2005 г. является решением о предварительном согласовании места размещения объекта и что в соответствии с этим распоряжением префект округа издал распоряжение о предоставлении земельного участка ЖСК без проведения торгов. Однако документы, подтверждающие проведение процедуры предварительного согласования места размещения объекта, представлены не были. В решении по делу комиссия УФАС указала, что процедура, предусмотренная ст. 30, 31 Земельного кодекса РФ, должна была выполняться до издания распоряжения о выделении земельного участка. Члены комиссии допустили, что даже если распоряжение Правительства Москвы о выделении земельного участка от 23.06.2005 г. является решением о предварительном согласовании места размещения объекта, то распоряжение префекта от 28.04.2008 г. о предоставлении земельного участка было принято уже за пределами установленного законом срока (после 1 марта 2007 г.). В предписании Московского УФАС о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Правительство Москвы обязали привести в соответствие с антимонопольным законодательством распоряжение от 23.06.2005 г., исключив возможность выделения земельного участка под жилищное строительство без проведения аукциона (конкурса). Префектуру обязали отменить распоряжение префекта от 28.04.2008 г. Кроме того, Правительство Москвы, ЖСК и строительную фирму обязали принять меры к расторжению инвестиционного контракта от 27.03.2007 г.
Во многих случаях власти даже не пытались придать вид легитимных решениям о бесконкурсном предоставлении хозяйствующим субъектам земельных участков под жилищное строительство и под комплексное освоение в целях жилищного строительства. Основная масса таких незаконных, принятых «по старинке» решений приходится на IV квартал 2005 и первые месяцы 2006 года.
Постановлением главы муниципального образования «Воскресенский район» от 28.11.2005 г. № 1276 «О предварительном согласовании места размещения объекта, утверждения акта о выборе и проекта границ земельного участка в г. Воскресенске, Больничный проезд» было предварительно согласовано место размещения многоэтажного жилого дома. 30.12.2005 г. постановлением № 1488 «О предоставлении ЗАО «Стройреконструкция» земельного участка в г. Воскресенск, Больничный проезд» указанному обществу был предоставлен в аренду земельный участок площадью 5 849 кв. м для строительства многоэтажного жилого дома из земель муниципального образования «Воскресенский район» (категория земель – земли поселений). По результатам рассмотрения дела, возбужденного по признакам нарушения законодательства о конкуренции, администрации Воскресенского района выдано предписание о прекращении нарушения.
Значительная часть дел, возбужденных антимонопольными органами по признакам нарушения законодательства о конкуренции в связи с незаконным предоставлением прав аренды либо прав собственности на земельные участки в обход аукционных процедур, предусмотренных ст. 30.1 Земельного кодекса РФ, впоследствии прекращается. Происходит это из-за того, что признаки нарушений либо не подтверждаются, либо устраняются добровольно, т.е. администрации отменяют свои незаконные акты еще до вынесения решения антимонопольным органом. В остальных случаях решениями комиссий антимонопольных органов устанавливаются нарушения. По таким делам удается доказать, что отдельные участники рынка получали необоснованные льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, то есть считается доказанным факт негативного влияния тех или иных неправомерных действий чиновников на конкуренцию. Некоторые такие решения и предписания об устранении нарушений впоследствии обжаловались в арбитражных судах.
Арбитражная практика по делам данной категории крайне противоречива и неоднозначна. Это отчасти связано с трудностями при доказывании влияния на конкуренцию конкретного постановления, распоряжения властей о предоставлении земельного участка.
Рассмотрим несколько прецедентных дел, по которым арбитры сочли доказанными факты негативного влияния на конкуренцию актов о предоставлении земельных участков без проведения аукционных процедур.
Арбитражный суд Пензенской области в решении по делу № А49-5848/2006 от 15.01.2007 г. указал, что предоставление земельного участка в аренду под строительство жилого дома без торгов по постановлению администрации г. Пензы застройщику ООО «Спецстроймонтаж» свидетельствует о создании неравных условий деятельности хозяйствующих субъектов, работающих на рынке жилищного строительства в г. Пензе, в части получения земельных участков для строительства жилых домов. При вынесении решения была принята во внимание информация Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Пензы, что ООО «Спецстроймонтаж» оказалось единственным хозяйствующим субъектом в городе, которому в данный период без аукциона предоставлен земельный участок для жилищного строительства.
Суд признал несостоятельными доводы администрации о том, что был обеспечен равный доступ для получения земельного участка, выделенного этой организации. Газетная публикация о возможности предоставления земельного участка площадью 7 560 кв. м под строительство жилых домов не может рассматриваться в качестве надлежащего извещения заинтересованных лиц о возможности предоставления участка площадью 2 659 кв. м для строительства одного жилого дома. В решении указано: «… опубликованная информация объективно сужает круг хозяйствующих субъектов, заинтересованных в предоставлении участка большей площади и объемов строительства». При этом суд подчеркнул, что в соответствии с федеральным и региональным законодательством определение земельного участка, испрашиваемого для строительства, должно производиться по таким признакам, как его примерный размер, назначение и предполагаемое место размещения. Так, утвержденный Пензенской городской Думой 28.11.2003 г. порядок предоставления земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления г. Пензы, предусматривает, что решение об оформлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта принимается при отсутствии заявлений о его предоставлении в течение 30 дней с момента публикации объявления о возможности такого предоставления.
Суд отказал в удовлетворении требований администрации г. Пензы о признании незаконным решения Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области о признании администрации нарушившей п. 1 ст. 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 г. № 948-1 и предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
С выводами Арбитражного суда Пензенской области согласился и Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, который рассмотрел дело в кассационном порядке. В постановлении по делу № А49-5848/2006 от 13.06.2007 г. указано, что у ООО «Спецстроймонтаж» имелись преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке жилищного строительства в г. Пензе, выражавшиеся в предоставлении земельного участка без взимания платы за право заключения договора аренды, как это предусмотрено ст. ст. 30.1 и 38.1 Земельного кодекса РФ.
В другом случае кассационная инстанция отменила акты нижестоящих судов, признав обоснованность и законность решения УФАС по Липецкой области.
Выводы Федерального арбитражного суда Центрального округа в постановлении от 27.06.2007 г. по делу № А36-2557/2006 основываются на данных антимонопольного органа о том, что рынок строительства зданий и сооружений в г. Липецке низкоконцентрированный, с развитой конкурентной средой. Суд учел, что наряду с компанией, получившей земельный участок в обход аукционных процедур, лицензии на осуществление строительной деятельности имеют еще 1 350 хозяйствующих субъектов. Распоряжение главы администрации г. Липецка от 28.03.2006 г. № 1606-р, которым ЗАО «РСУ-2 «Липецкстрой» в нарушение требований ст. 30.2 ЗК РФ передан в аренду земельный участок, по мнению суда, «… устранило конкуренцию и ущемило интересы иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на рынке строительства жилья Липецкой области». Кроме того, суд указал, что изданием вышеуказанного распоряжения глава администрации г. Липецка фактически предоставил отдельному хозяйствующему субъекту льготы и преимущества, однако в нарушение п. 2 ст. 7 Закона о конкуренции проект данного ненормативного акта в части безальтернативного решения о выделении земельного участка не был согласован с антимонопольным органом.
В постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 13.02.2008 г. № КА-А40/14830-07 кассационная инстанция признала правильность выводов антимонопольного органа о том, что предоставление Правительством Москвы земельного участка ЗАО «СК Донстрой» для проектирования и строительства многофункционального жилого комплекса без проведения аукциона, предусмотренного ст. 30.1 ЗК РФ, противоречит требованиям ст. 15 Закона о защите конкуренции, так как приводит или может привести к ограничению конкуренции на рынке жилищного строительства путем создания дискриминационных условий доступа на рынок жилищного строительства в столице.
По этому делу арбитражные суды первой и апелляционной инстанций указывали на отсутствие в решении и предписании антимонопольного органа сведений о каких-либо конкретных хозяйствующих субъектах, осуществлению деятельности которых препятствует распоряжение. В отмененных актах этих судов содержались следующие выводы арбитров: само по себе предоставление ЗАО «СК Донстрой» земельного участка без проведения аукциона при отсутствии признаков ограничения конкуренции не свидетельствует об ограничении конкуренции и не может служить основанием для признания Правительства Москвы нарушившим п. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Рассмотрим еще один судебный прецедент.
В постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19.07.2007 г. по делу № А43-30335/2006-42-988 суд кассационной инстанции отклонил аргумент администрации Нижнего Новгорода об отсутствии в ее действиях состава правонарушения, предусмотренного антимонопольным законодательством. При этом суд согласился с выводом антимонопольного органа о том, что в результате принятия администрацией незаконных постановлений в преимущественном положении по сравнению с другими хозяйствующими субъектами оказались две компании. Эти компании вопреки требованиям ст. 30.1 Земельного кодекса РФ без участия в аукционе получили право на строительство жилья с целью его последующий продажи и получения прибыли на земельных участках, предоставленных муниципальному учреждению.
Ранее двумя постановлениями администрации от 01.03.2006 г. № 481 и № 483 земельные участки под жилищное строительство с предварительным согласованием места размещения объектов были предоставлены МУ «Глав УКС г. Н. Новгорода» в безвозмездное срочное пользование (на 11 месяцев 29 дней). 03.04.2006 г. администрация провела открытый конкурс по выбору подрядчиков-инвесторов для проектирования и строительства домов в Нижнем Новгороде, в том числе и на земельных участках, предоставленных указанными постановлениями МУ «Глав УКС г. Н. Новгорода». Победителями конкурса признали ООО «Жилстрой-НН» и ОАО «Домостроительный комбинат № 2». Необходимость привлечения инвесторов-дольщиков обусловлена недостатком денежных средств в бюджете.
Арбитры указали на несоответствие постановлений администрации нормам земельного законодательства. Оно не предусматривает возможности предоставления земельных участков для жилищного строительства с предварительным согласованием места размещения объектов в безвозмездное срочное пользование либо постоянное (бессрочное) пользование ни муниципальным учреждениям, ни каким-либо иным лицам.
Законодательство нужно менять
За время применения аукционного порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, выявились и недочеты законодателя, и трудноразрешимые проблемы, с которыми постоянно вынуждены сталкиваться правоприменители, органы власти, инвесторы. Кроме того, сразу же обнаружилось, что универсальные для всей страны нормы земельного законодательства в разных регионах работают не одинаково и что иногда аукционный порядок просто невозможно реализовать.
Например, в некоторых районах Московской области инвесторы, застройщики крайне неохотно идут не то чтобы на конкурс, но даже просто с предложениями к администрациям о выделении земельных участков под строительство жилой недвижимости (особенно в отдаленных от центра местностях, на болотистых, трудных для освоения почвах). Рынок строительства высококонцентрированный, не всегда найдется конкурент, готовый поторговаться на аукционе. В столице все наоборот: конкуренция очень развита, рынок строительства низкоконцентрированный. Почти всегда находится несколько компаний, готовых конкурировать за право застройки одного и того же земельного участка.
Полагаем, законодателю следует отказаться от единых для всей страны процедур предоставления земельных участков под освоение и жилищное строительство в пользу дифференцированного подхода. Это позволит учесть региональную специфику.
Считаем также необходимым предоставить органам представительной власти на местах возможность самим решать вопросы по процедурам выделения земельных участков и принимать соответствующие законодательные акты.
А процедуры подготовки земельных участков к жилищному строительству, наоборот, должны быть урегулированы на федеральном уровне. В настоящее время формирование земельных участков, которые впоследствии должны выставляться на аукцион, – обязанность органов власти. На практике они фактически не ведут такой работы. Зато в скорейшем формировании конкретных земельных участков заинтересованы инвесторы. По негласным соглашениям с местными властями инвесторы и проводят формирование .
Потратив на подготовку к строительству 3-4 года (столько времени уходит в среднем на формирование земельного участка) и значительные собственные средства, инвестор не получает никаких прав на участок и вынужден приобретать его на общих основаниях.
После того как земельный участок сформирован, он должен выставляться на торги. Аукционы должны проводиться в строгом соответствии с требованиями Земельного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ, Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (утв. постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 г. № 808) и других актов.
Изучив документацию таких аукционов, можно найти признаки, указывающие на формальный подход к данной процедуре. Например, аукцион признается несостоявшимся из-за того, что не нашлось второго желающего осуществить жилищное строительство на весьма привлекательном (для самых разных инвесторов) земельном участке. Нелепо выглядят и торги, на которых из двух присутствующих участников один вообще не дает своего предложения по цене. Аукцион прекращается, едва успев начаться, объявлением победителя.
Успешное завершение процедуры формирования земельного участка и награда за труды – победа на конкурсе – не решают всех проблем инвестора, а, скорее, создают новые. В дальнейшем он связан условиями заключенного контракта, менять который законодатель запрещает. Это значит, что объемы, сроки выполнения работ, их стоимость, затраты на материалы и пр. должны оставаться неизменными, вопреки здравому смыслу и условиям, которые диктует рынок.
По мнению сторонников аукционного порядка предоставления земельных участков, такой порядок положительно влияет на коррупционное состояние. Но, на наш взгляд, не все так однозначно, ведь коррупция – явление скрытое. Прямых свидетельств того, что проведение торгов во всех случаях положительно влияют на коррупционную составляющую, нет. Наблюдается, скорее, обратный эффект: конкурс стал отменным прикрытием для коррупционеров, которые могут обезопасить себя, в т.ч. от претензий правоохранительных органов. При возникновении нежелательных вопросов недобросовестный чиновник всегда может предъявить аукционную документацию, подписи членов комиссии под протоколом и прочие бумаги. Кроме того, при формальном соблюдении аукционной процедуры нет должностных лиц, персонально ответственных за принятие даже крайне невыгодного для региона решения, за соответствие строительства целям и задачам использования земельного участка, за соблюдение сроков строительства, за конечный результат.
Усилия по предотвращению нарушений дают положительный результат. Так, за 3 и 4 кварталы 2008 г. в Москве нарушений не зарегистрировано.
