Проблемы легализации, сноса, эксплуатации незаконных построек, приобретения на них права собственности актуальны для многих бизнесменов. Кто-то приобрел такую недвижимость в результате гражданско-правовых сделок, кто-то в отсутствие необходимых согласований и разрешений создал на своем или чужом земельном участке новый объект недвижимости или реконструировал старый (надстроил этажи, сделал пристройку и пр.). Высший Арбитражный Суд Российской Федерации направил судам рекомендации (в виде обзора) по применению ст. 222 ГК РФ («Самовольная постройка»). Ознакомим читателей с некоторыми прецедентными решениями, на которые обратил внимание ВАС РФ.
Вопрос о сносе самовольных построек, пожалуй, наиболее болезненный для их собственников и владельцев. Ведь зачастую строительство и реконструкция начинаются в отсутствие необходимых разрешений. И проблема не только в нежелании застройщиков обращаться к уполномоченным органам. Существуют и иные причины. Одна из них – длительность и громоздкость процедуры получения разрешений. В Москве, например, только на подготовительном этапе нужны согласования примерно от 80 структур. В Подмосковье их еще больше. Лишь подготовительный этап занимает минимум 3-4 года (столько времени уходит в среднем на формирование земельного участка). Иногда самовольное строительство начинается с негласного разрешения чиновников или владельцев земельного участка и их обещаний «помочь с легализацией». Однако даже если такое содействие и оказывается, далеко не всегда дело для владельца самовольной постройки завершается благополучно.
Застройщик, начиная работы в отсутствие разрешительной документации на строительство, чаще всего сознательно идет на риск, стремясь сэкономить время. Он, как правило, рассчитывает в процессе строительства или по его завершении оформить документы или, в крайнем случае, через суд .
9 декабря 2010 г. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации обобщил судебную практику по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст. 222 ГК РФ («Самовольная постройка») и проинформировал арбитражные суды о рекомендациях, которых нижестоящим судам следует придерживаться при рассмотрении схожих дел.
О сносе самостроя
Принудительный снос самовольной постройки может осуществляться только на основании судебного решения, которым удовлетворен иск о сносе. Ст. 222 ГК РФ не предусматривает административного порядка сноса самовольных построек.
Неверное толкование положений п. 2 ст. 222 ГК РФ приводило к вынесению органами местного самоуправления решений о сносе в административном порядке. При обжаловании таких решений владельцами построек судебная практика была противоречива.
Президиум ВАС РФ признал верным подход, при котором суды признавали решения административных органов о сносе самовольных построек незаконными. Такие решения противоречат Конституции РФ и общим началам гражданского законодательства.
Глава муниципального образования своим решением предписал производственному кооперативу снести здание ангара в установленный срок. В решении также указывалось, что при неисполнении этого распоряжения в добровольном порядке постройка подлежит сносу силами специализированного муниципального предприятия с последующим взысканием расходов с кооператива.
Кооператив обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным указанного распоряжения.
Вторая и третья судебные инстанции удовлетворили это заявление. Суды указали, что, приняв распоряжение о сносе ангара как самовольной постройки, орган местного самоуправления решил тем самым вопрос о праве собственности кооператива (абз. 1 п. 2 ст. 222 ГК РФ предусматривает, что лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее права собственности). Но федеральное законодательство не предоставляет такого права административным органам.
Апелляционная инстанция отметила, что право собственности на самовольную постройку может признаваться судом при наличии условий, указанных в п. 3 ст. 222 ГК РФ. В случае принудительного сноса во внесудебном порядке лицо, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном бессрочном пользовании которого находится земельный участок, не сможет через суд требовать признания права собственности на свой самострой.
Роль прокурора
Прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов.
Согласно Закону о прокуратуре при нарушении прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в судах иски в интересах пострадавших. Кроме того, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
ВАС РФ в Обзоре практики рассмотрел два случая из арбитражной практики, в которых прокуроры выступили инициаторами сноса самовольно возведенных объектов недвижимости.
Прокурор обратился с иском к акционерному обществу о сносе автозаправочной станции с магазином и моечным узлом. В обосновании иска указывалось, что допущенные при строительстве нарушения требований СНИП являются существенными и могут привести к обрушению объектов. Сохранение постройки, по мнению прокуратуры, создавало . Кстати, основанием для предъявления этого иска явились многочисленные обращения граждан, проживающих по соседству со злополучной автозаправкой.
Суд апелляционной инстанции подтвердил право прокурора на такой иск и рассмотрел дело по существу.
В другом случае прокурору отказали в удовлетворении иска к ООО о сносе склада. Постройка была создана ООО на земельном участке, принадлежащем государственному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования и в отсутствие официального письменного согласия на строительство от учреждения и уполномоченного представителя собственника имущества.
Суд указал, что прокурор может обращаться с иском о сносе самовольной постройки , но не вправе предъявлять иск о сносе постройки, созданной с нарушением исключительно гражданского права законного владельца земельного участка.
Государственный строительный надзор
Орган, осуществляющий строительный надзор, вправе в защиту публичных интересов обращаться с иском о сносе самовольной постройки, созданной без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Самовольной является постройка, осуществленная без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Такая постройка подлежит сносу на основании решения суда.
Пункты 1 и 2 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) предусматривают, что государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, при их капитальном ремонте. Предметом такого надзора является проверка соответствия работ требованиям технических регламентов и проектной документации. По результатам может устанавливаться факт существенного нарушения градостроительных и строительных норм и правил в процессе строительства. А это обстоятельство является одним из оснований отнесения постройки к самовольной.
Возможность предъявления иска о сносе самовольной постройки в суд следует из целей осуществления надзора. Градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований технических регламентов, безопасности территорий, охраны окружающей среды и экологической безопасности, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения ЧС природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию терактам.
Орган, осуществляющий строительный надзор, должен иметь право на предъявление в публичных интересах судебного иска о сносе самовольной постройки. Таково мнение ВАС РФ. Он в качестве примера привел дело о сносе принадлежащего акционерному обществу здания магазина как самовольной постройки. Истцом как раз выступил орган, осуществляющий строительный надзор, указавший суду, что строение возведено с существенными нарушениями строительных норм и правил, что его сохранение создает угрозу жизни и здоровью граждан. Кроме того, истец представил доказательства, что акционерное общество, получившее отказ во вводе здания магазина в эксплуатацию и несмотря на неоднократные предупреждения, использует опасное строение для торговли.
Незаконное разрешение на строительство: последствия
Признание незаконным разрешения на строительство само по себе не влечет квалификацию достройки как самовольной. Но если при создании постройки существенно нарушены градостроительные и строительные нормы и правила, а ее сохранение создает угрозу жизни и здоровью граждан, такая постройка подлежит сносу.
Эту рекомендацию Президиум ВАС РФ проиллюстрировал судебным актом, в котором был решен вопрос о необходимости сноса здания автомойки. Ее индивидуальный предприниматель возвел на арендованном им земельном участке, прилегающем к аэродрому.
Причем разрешение на строительство бизнесмен получал с соблюдением необходимых процедур в органе, осуществляющем строительный надзор. Но впоследствии это разрешение признано недействительным, т.к. оно противоречило положениям Воздушного кодекса РФ, установившим запрет на размещение в районе аэродрома зданий и других объектов, которые могут угрожать безопасности полетов, создавать помехи в работе радиотехнического оборудования. По общему правилу такое строительство должно согласовываться с собственником аэродрома и осуществляться в соответствии с воздушным законодательством.
Как было установлено при рассмотрении дела, предприниматель предпринял все необходимые действия для получения разрешения на строительство и мог полагать, что при предоставлении ему земельного участка для строительства автомойки уполномоченный орган учел требования законодательства, в т.ч. Воздушного кодекса. Суд в решении о сносе здания автомойки одновременно указал бизнесмену на его право обратиться в арбитражный суд с требованиями о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органа власти, в т.ч. расходов по строительству и сносу здания.
Госрегистрация права собственности ничего не гарантирует
Государственная регистрация права собственности на объект недвижимого имущества не основание для отказа в удовлетворении иска о сносе объекта как самовольной постройки.
Как правило, одним из самых вожделенных для владельцев самостроя документов является Свидетельство о праве собственности на такую недвижимость и внесение данных о ней в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Однако наличие полученного всеми правдами и неправдами Свидетельства не защищает самовольную постройку от сноса по решению суда.
Это происходит, например, если здание возведено на земельном участке, принадлежащем третьему лицу и в отсутствие его согласия. Если собственник земли не хочет мириться с наличием чужого объекта на своей земле, незавидно положение владельца такой постройки, особенно если тот не обладал и не обладает каким-либо правом на занятый постройкой земельный участок. Такое здание во всех случаях признается самовольной постройкой, право собственности на которую не возникает в силу прямого указания закона (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Наличие государственной регистрации права собственности на такое здание не препятствует удовлетворению иска о его сносе как самовольной постройки. Дело в том, что сама по себе госрегистрация не влечет возникновения права собственности на объект недвижимости, если отсутствуют предусмотренные гражданским законодательством основания возникновения этого права. Судебный акт, удовлетворяющий иск о сносе такой постройки, одновременно устанавливает и отсутствие права собственности на спорный объект и является основанием для внесения соответствующей записи в ЕГРП. Копия соответствующего судебного решения/постановления направляется в регистрирующий орган для внесения в ЕГРП соответствующей записи (п. 1 ст. 17 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним).
К вопросу о сроках исковой давности
Исковая давность не распространяется на требование о сносе постройки, созданной на земельном участке третьего лица без его согласия, если это лицо владеет данным земельным участком.
Как не печально для владельцев самостроя, но ВАС РФ признал правильным вышеприведенный вывод нижестоящих судов, сделанный при рассмотрении иска землевладельца – индивидуального предпринимателя, который добился вынесения решения о сносе построек, возведенных ООО. Предприниматель указал суду, что не давал согласия на строительство. Доказательств обратного ООО-ответчик не представило.
Доводы ответчика о том, что пропущен трехлетний срок исковой давности (строительство было завершено более 5 лет назад) и на этом основании следует отказать предпринимателю в иске, суд апелляционной инстанции отклонил, сославшись на ст. 304 и 305 ГК РФ, согласно которым собственник или иное лицо, владеющее имуществом по основанию, предусмотренному законом или договором, может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения. На такое требование исковая давность не распространяется (ст. 208 ГК РФ).
В Обзоре практики ВАС РФ подчеркнул, что иск о сносе самовольной постройки, предъявленный в защиту своего права на земельный участок лицом, которое не лишено владения этим участком, арбитражным судам следует рассматривать как требование, аналогичное требованию собственника или иного законного владельца об устранении всяких нарушений его прав в отношении принадлежащего ему земельного участка, не связанных с лишением владения. К такому иску подлежат применению правила ст. 208 ГК РФ.
В другом примере муниципальному образованию отказали в удовлетворении иска к ООО о сносе здания склада в связи с пропуском срока исковой давности.
Требование о сносе обосновывалось тем, что склад возведен ООО на муниципальном земельном участке без согласия уполномоченного представителя собственника и является самовольной постройкой.
ООО в возражениях на иск указало арбитражному суду, что ранее муниципальное образование обращалось в суд с другим иском (об истребовании земельного участка из владения ООО (ст. 301 ГК РФ), но в этом иске было отказано из-за истечения срока исковой давности. В такой ситуации ООО считало, что у муниципального образования нет интереса в сносе склада, и указало, что срок исковой давности по требованию, указанному во втором иске, истек.
Отказывая в удовлетворении иска о сносе самовольной постройки, суд учел доводы ООО и указал, что по смыслу ст. 208 и 304 ГК РФ исковая давность не распространяется на требования собственника или иного владельца об устранении нарушений его права, если эти нарушения не были соединены с лишением владения. Поскольку муниципальное образование, считающее себя собственником спорного земельного участка, фактически им не владеет, вопрос о правомерности возведения без его согласия спорной постройки мог быть разрешен либо при рассмотрении первого иска (), либо после удовлетворения такого иска. Следовательно, если подобное нарушение права собственника или иного законного владельца земельного участка соединено с лишением владения, то требование о сносе постройки, созданной без согласия истца, может быть предъявлено лишь в пределах срока исковой давности по иску об истребовании имущества из чужого незаконного владения (ст. 301 ГК РФ).
На требование о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется.
Предъявление такого иска связано не с нарушением гражданского права конкретного лица, а с устранением постоянной угрозы, которую создает сохранение постройки. В таких ситуациях установленные ГК РФ правила об исковой давности не применяются.
Орган, осуществляющий строительный надзор, обратился в арбитражный суд с иском к индивидуальному предпринимателю о сносе самовольной постройки, созданной им с существенным нарушением строительных норм и правил. Предприниматель заявил о пропуске истцом срока исковой давности. Однако суд удовлетворил иск.
В другом деле орган, осуществляющий строительный надзор, обратился в арбитражный суд с иском к индивидуальному предпринимателю о сносе здания магазина. Его бизнесмен возвел на своем земельном участке, не получив разрешения на строительство.
Как отметили судьи, само по себе создание постройки без получения на это необходимых разрешений означает, что она в силу п. 1 ст. 222 ГК РФ является самовольной и подлежит сносу. Однако поскольку истец требовал сноса постройки лишь по данному формальному основанию, а ответчик представил доказательства того, что постройка создана на земельном участке, принадлежащем ему на праве собственности, с соблюдением градостроительных и строительных норм и правил, то на такое требование распространяется исковая давность применительно к ст. 195 и 196 ГК РФ. В материалах этого дела имелись доказательства того, что за четыре года до предъявления иска орган гостройнадзора получил от предпринимателя письмо с просьбой ввести спорный объект в эксплуатацию. В иске было отказано.
Апелляционная инстанция оставила это решение суда первой инстанции в силе. Суд второй инстанции отметил, что «… нераспространение на подобное требование исковой давности привело бы к неблагоприятным для гражданского оборота последствиям и нарушению интересов последующих приобретателей земельных участков, на которых возведены постройки, поскольку допускало бы снос зданий и сооружений по этому основанию (отсутствие административного разрешения на строительство) без какого-либо разумного ограничения срока на предъявление иска о сносе самовольной постройки».
Признание права собственноcти на самовольную постройку
Если объект недвижимого имущества создавался с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, право собственности на такой объект не может признаваться судом.
Ст. 222 ГК РФ предусматривает возможность приобретения права собственности на самовольную постройку за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка (абз. 1 п. 3). Это норма – исключение из общего правила о том, что права собственности на самовольную постройку не возникает (п. 2 ст. 222 ГК РФ).
ВАС РФ признал верной практику арбитражных судов, которой не признается право собственности на самовольную постройку, если ее сохранение создает угрозу жизни и здоровью граждан (п. 3 ст. 222 ГК РФ).
В качестве иллюстрации в Обзоре приведена ситуация, когда арбитражный суд отказал компании в признании права собственности на созданное с нарушениями строительных норм и правил здание кафе, которому грозило обрушение. Суд не внял доводам владельца здания о том, что недостатки являются устранимыми и что ее сохранение не влияет на права третьих лиц, а также что допущенные при строительстве нарушения в принципе не исключают сохранения объекта и признания на него права собственности.
Если собственник земельного участка предъявляет иск о признании права собственности на самовольную постройку, созданную без его согласия, то лицо, осуществившее постройку, вправе предъявить встречный иск о возмещении своих расходов или обратиться в суд с самостоятельным требованием о возмещении таких расходов.
В силу абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку. Размер расходов определяет суд.
ВАС РФ указал, что с признанием судом права собственности на самовольную постройку за собственником земельного участка у лица, создавшего эту постройку для себя без согласия собственника, возникает право требовать возмещения всех или части расходов на создание постройки. Предъявление встречного иска приводит к более быстрому и правильному рассмотрению дела.
Индивидуальный предприниматель обратился с иском к производственному кооперативу о признании права собственности на самовольную постройку. Здание магазина кооператив возвел на участке предпринимателя без его согласия. Кооператив предъявил встречный иск о возмещении своих расходов на создание постройки.
Поскольку постройка возводилась с соблюдением градостроительных и строительных норм и правил, ее сохранение не нарушало прав и законных интересов других лиц и не создавало угрозу жизни и здоровью граждан, суд удовлетворил иск о признании права собственности на самовольную постройку.
Удовлетворяя встречный иск, суд взыскал с предпринимателя в пользу кооператива часть стоимости работ и материалов, использованных при строительстве объекта. При этом суд снизил размер требований, заявленных кооперативом, и при определении суммы возмещения исходил не только из действительно понесенных кооперативом расходов, но и сопоставил эти расходы с рыночной стоимостью объекта.
Установив право суда определять размер компенсации, законодатель защитил интересы сторон спора. В рассмотренном выше случае кооператив представил документы, свидетельствующие о довольно высоких расходах, якобы понесенных им при строительстве магазина. Если бы суд при определении размера возмещения не сопоставил подтвержденные расходы с рыночной стоимостью здания и удовлетворил встречный иск в полном объеме, интересы предпринимателя оказались бы ущемлены. В других случаях рыночная стоимость объекта самовольного строительства может оказаться в разы выше суммы, затраченной на его создание.
Право собственности на самовольную постройку, возведенную без разрешений, не должно признаваться за создавшим ее лицом, если это лицо могло получить разрешения, но не приняло для этого необходимых мер.
Эта рекомендация ВАС РФ нижестоящим судам фактически сводит на «нет» чаяния недобросовестных владельцев на легализацию недвижимости, которую они возвели или реконструировали в отсутствие специальных разрешений и не принимали должных усилий для их получения. ВАС РФ указал, что в таких случаях в удовлетворении исков судам надлежит отказывать.
АО, собственник земельного участка и здания диспетчерского пункта на нем, пристроило к зданию дополнительное помещение. В дальнейшем оно использовалось под кафе. Реконструкция проводилась в отсутствие разрешений. Государственная регистрация права собственности на нелегально реконструированный объект оказалась невозможной, и АО обратилось с иском к органу местного самоуправления о признании права собственности на объект.
Суд первой инстанции иск удовлетворил. Он установил, что земельный участок, на котором расположена самовольная постройка, находится в собственности АО, и принял доказательства последнего о соответствии возведенного строения градостроительным и строительным нормам и правилам, требованиям санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, требованиям пожарной безопасности.
Однако апелляционная инстанция оказалась не столь благодушной и посчитала невозможным удовлетворение иска, т.к. это не соответствовало положениям ст. 222 ГК РФ и ст. 51 ГрК РФ. Суд второй инстанции обратил внимание на содержание в т.ч. искового заявления. В нем АО сообщило, что за получением разрешения на реконструкцию оно вообще не обращалось. Как было установлено при рассмотрении дела, общество не предпринимало никаких мер к получению разрешения на строительство ни до начала реконструкции объекта, ни во время проведения работ. Кроме того, настораживало следующее обстоятельство: АО обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании права собственности сразу же после завершения реконструкции.
В Обзоре практики ВАС РФ привел еще одно дело, когда ООО, создателю самовольной постройки, отказали в признании на нее права собственности. Произошло это несмотря на то, что истец представил суду доказательства своего обращения за разрешением на строительство и о получении отказа на эту просьбу. Суд установил, что причиной данного отказа стало отсутствие необходимой документации, которая должна прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на строительство. Такое пренебрежение требованиями законодательства свидетельствовало о недобросовестном поведении лица, создавшего самовольную постройку. В иске было отказано.
Итак, успешное разрешение тяжбы о признании права собственности на объект самовольного строительства теперь напрямую зависит от действий застройщиков на самых ранних этапах, еще до начала строительства и в процессе создания нового объекта. Следует не только формально обращаться в уполномоченные органы за разрешениями на строительство, реконструкцию, но и делать это надлежащим образом, по возможности не сильно отклоняясь от установленных сроков.
Однако для владельцев самостроя, при создании которого не были получены необходимые разрешения, не все так фатально, как может показаться на основании предыдущих примеров. Высшая судебная инстанция, например, в том же Обзоре одобрила сложившуюся арбитражную практику, согласно которой заинтересованное лицо может приобрести право собственности на объект самовольного строительства при соблюдении ряда условий.
Право собственности на самовольную постройку, созданную без получения необходимых разрешений, появляется в силу приобретательной давности у лица, добросовестно, открыто и непрерывно владеющего ею как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет, если сохранение такой постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Так, отсутствие административного разрешения на строительство при наличии у лица права собственности на земельный участок, где осуществлена постройка, еще не основание для отказа в удовлетворении заявления об установлении факта добросовестного, открытого и непрерывного владения такой постройкой как своим собственным недвижимым имуществом в течение срока приобретательной давности. Разумеется, в этом случае, как и в остальных, сохранение постройки не должно нарушать права и охраняемые интересы других лиц и создавать угрозу жизни и здоровью граждан.
Индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением об установлении факта добросовестного, открытого и непрерывного владения самовольной постройкой (жилой дом) как своим собственным недвижимым имуществом в течение срока приобретательной давности.
История приобретения и создания постройки давняя. Еще в 1988 г. этот будущий предприниматель купил жилой дом. Впоследствии гражданин получил статус ИП и использовал дом исключительно в предпринимательских целях (для осуществления торговли). Дом был возведен продавцом в 1984 г. на предоставленном ему для строительства земельном участке. Проектная документация тогда не утверждалась, необходимые разрешения на строительство продавцу не выдавались.
Попытки госрегистрации права собственности предпринимателя на строение не увенчались успехом. Регистрирующий орган мотивировал свой отказ тем, что постройка является самовольной, т.к. создавалась без получения необходимых разрешений.
В итоговом решении по делу суд требование ИП удовлетворил. Суд учел следующее:
- здание являлось самовольной постройкой лишь по формальному основанию: при ее создании отсутствовали административные разрешения на строительство;
- постройка расположена на земельном участке ИП;
- объект создавался с соблюдением градостроительных и строительных норм и правил;
- органы, осуществляющие строительный надзор, знали о существовании постройки с момента ее создания;
- постройка не может быть снесена в принудительном порядке, т.к. на требование о ее сносе распространяется исковая давность применительно к ст. 195 и 196 ГК РФ;
- в силу приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ) лицо, добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет, приобретает право собственности на это имущество;
- постройка поступила во владение ИП на основании договора купли-продажи;
- не представлено доказательств того, что ИП знал об отсутствии разрешений на возведение постройки;
- владение осуществляется непрерывно и открыто в течение срока, превышающего 15 лет.
